Jaak Vilo
FOTO: Andres Tennus

Excel on abivahend, mitte otsustaja

Essee

Tartu Ülikool on tänuväärselt avatud ja läbipaistev ülikool, mis puudutab eelarvete kujunemist ja kasutust. Veebilehel ut.ee/et/eelarved on esitatud täiesti avalik taustainfo, põhimõtted, eelarved ja instituutide tasemeni tegelik rahaline seis. Lisaks on siseveeb, rahaveeb, palgaveeb ja teised keskkonnad, kust juhid ja töötajad saavad teavet. Ka otsustamisprotsess on selge: TÜ nõukogu otsustab ülikooli eelarve, valdkonna nõukogu oma valdkonna eelarve ja instituudi juhid oma allüksuse eelarve. Küsimus on aga selles, millised on suured eesmärgid ja kas eelarvega juhitakse tegevust ratsionaalses suunas.

Varem pandi riikliku koolitustellimusega (RKT) paika, kui palju ja milliseid erialasid eri ülikoolides õpetada. Peale selle määrati kindlaks õppekoha hind ehk pearaha ja õppevaldkondade koefitsiendid. Võrreldes mahukate loengutega erialadega (sotsiaalia, õigus- ja usuteadus ning humanitaaria) olid kallid näiteks arsti- ja muusikaõpe. Samas oli magistriõpe 1,5 korda kõrgema hinnaga kui bakalaureuseõpe. Doktoriõppes määrati kõikide erialade jaoks aastas võrdne baasmaksumus – 9509,64 eurot – ja lõpetamise eest eraldati tulemustasu 11 154,50 eurot. Baasmaksumus hõlmas stipendiumi (12 × 383 = 4596 eurot), mis jättis doktorantide õpetamiseks 4913,64 eurot aastas. Kuni 2012. aastani kehtinud õppekohtade baasmaksumused ja õppevaldkondade kalliduskoefitsiendid leiab Riigi Teatajast. Nendest summadest tuli katta loomulikult ka ülikooli üldfond, seega jõudis teaduskondadesse eraldatud summast ligi 70%.

  RKT baashind Koefitsent 1,1 (nt sotsiaalia, humanitaaria ja õigusteadus) Koefitsent 2,1 (nt loodus-ja täppisteaduste erialad) Koefitsent 4,2 (arstiõpe)
Bakalaureuse- ja rakenduskõrgharidusõpe 1545 1699,50 3244,50  
Magistriõpe 2318 2549,80 4867,80  
Arstiõpe 1932     8114,40

Tabel 1. Peamiste erialade baasmaksumus eurodes tudengi kohta aastas ja riigieelarveliste tudengikohtade erialakoefitsiendid

Paljudel erialadel korraldati täiendavat tasulist õpet. See tähendas, et iga maksev tudeng tõi sisse lisaraha, aga reeglina oli seda siiski palju vähem, kui oleks olnud sama õppekava riigieelarvelise koha hind. Kui leidus palju maksmisest huvitatud tudengeid, siis vähendas riik oma tellimust (nt juuras).

Olukord ei olnud jätkusuutlik, sest 1990. aastate alguses kahanes sündivus järsult, mis omakorda vähendas tudengikandidaatide hulka. Tasuta kõrghariduse reformiga otsustati kompenseerida eraraha hääbumine ja kasvatada riigi panust. Samas anti kõigi otsuste langetamise õigus ülikoolile ja keelati küsida raha eestikeelse tasemeõppe eest.

Selleks, et tasuline õpe tasuks end üldse ära ja vastaks vajalikule hinnale, millega maksta kinni kogu kvaliteetne kõrgharidus, peaks selle maksumus olema selgelt suurem tudengite õpetamiseks kehtestatud RKT-aegsetest pearahadest.

Ülikool otsustas oma sisemiste otsustuskogude tasemel anda ennekõike tasulise õppe kompenseerimise sildi all eraldatud lisaraha peamiselt nende erialade toetuseks, kus seda õpet oli pakutud. Iseenesest on nii ka loogiline ja väga raske oleks seda teisiti otsustada. Ette oli aga teada, et varsti hakkab tudengite arv vähenema. Ülikooli tudengite arv kahanes ligi 18 500-lt 12 500-ni. Mis juhtub ülikooli sees eelarvega, kui tudengid ära kaovad? Kindlasti konkureerivad nii ülikoolid kui ka erialad omavahel tudengite pärast. Kui tudengite arv kahaneks alla 10 000, kas ja kui palju kaotaks TÜ eelarve võrreldes teiste ülikoolidega? Või suudaksime õpetada 10 000 tudengit hoopis paremini? Kas riigil on rohkem vaja suuremat hulka tudengeid või kõrgemat kvaliteeti? Sellele küsimusele polegi vist ühest vastust.

Kui ülikool sai raha tegevustoetusena, tuli ise otsustada, kuidas seda jagada, mis erialasid õpetada, kui palju seda teha jne. Mitmekülgses ülikoolis ei ole lihtne konsensuslikult kokku leppida, kuna igaüks seisab eelkõige oma eriala käekäigu eest. Ei ole olemas ühtegi väga head universaalset viisi, kuidas õiglaselt välja arvutada iga eriala kallidus. Samuti muutub tudengite hulk kiiremini kui nende hind. TÜ eelarve puhul arvestatakse üliõpilaste arvu kõikumisega suures plaanis (EAP-d, sisseastujad ja lõpetajad). Tudengite arvu vähenemisel kahaneb veidi ka töömaht; kui aga tudengeid tuleb juurde, siis on vaja töömahtu ja eelarvet suurendada. Vältimaks nn surnud hingede lugemist, loetakse kokku peamiselt EAP-sid, sisseastujaid ja lõpetajaid ning võrreldakse nende dünaamikat eri valdkondades.

Iga valdkonna eelarve määratakse valdkondade vahelise tudengite (vastuvõetute, lõpetanute ja EAP-de) suhtelise arvu muutuse järgi, sest ei ole olemas ühte kõigile sobivat hinna arvutamise metoodikat. Lõpuks  seab oma piiri kasutada olev raha, sest rohkem raha pole lihtsalt jagada. Kui tudengite arv kiiresti kahanes, ei vähendatud eelarveid järsult. Tervikuna ei olnud üheski valdkonnas suurt kasvu, kuna erialade kasv ja kahanemine tasandusid ära valdkonna sees. Kui kõigil erialadel oleks tudengite arv kasvanud, ei oleks saanud kõigi eelarvet suureneda, kuna raha ei tulnud juurde. Kõigi erialade jätkusuutlikkuse alus on tudengite kriitiline mass. Palju rahvusvahelisi õppekavu on avatud ainult eriala jätkusuutlikkuse tagamiseks.

Järgneval kolmel joonisel näidatakse, kuidas on vastuvõetud üliõpilaste arv muutunud bakalaureuse-, magistri- ja doktoriõppes (kasutatud on haridusstatistikat visuaalselt esitava veebikeskkonna Haridussilma andmeid). Võib öelda, et alates 2015/2016. õppeaastast on TÜ tudengite arv hakanud kiiresti kasvama.

Joonis 1. Bakalaureuseõppesse vastu võetud üliõpilaste arv riiklike õppevaldkondade kaupa

Joonis 2. Magistriõppesse vastu võetud üliõpilaste arv riiklike õppevaldkondade kaupa

Joonis 3. Doktoriõppesse vastu võetud üliõpilaste arv riiklike õppevaldkondade kaupa

Joonistel ei ole esitatud TÜ neli sisemist valdkonda, vaid riiklikud õppevaldkonnad. Mõned neist on meie ülikoolis jaotunud eri valdkondade vahel, aga kui võrrelda TÜ-d kogu Eestiga, pole see suures plaanis nii tähtis. Joonistelt ilmneb, et tudengite arv muutub valdkonniti erinevalt. Veidi üllatuslikult tuleb tõdeda, et riigi jaoks kahe esmatähtsa valdkonna –  tervise ja IT – kasv on pigem tagasihoidlik.

Kuidas aga mõjutab kogu tudengite arvu kõikumine ja plaanitavad muutused meie ülikooli sees eelarve kohta langetatavaid otsuseid? Eelarvete võrdlemisel on lihtne vaadata valdkonna kogueelarvet, kuid koondsummad pole omavahel päris hästi võrreldavad. Tegevustoetus on ennekõike kõrghariduse andmiseks bakalaureuse-, magistri- ja doktoriõppes. Tegevustoetuses sisalduvad ka peamised riiklikud stipendiumid, näiteks doktoranditoetus. Kuna doktorantide stipendiumid kasvasid, on see osa eelarves nüüd ka paremini märgatav. Doktorantide stipendium (või pigem nooremteaduri töölepingu põhjal makstav palk) peab suurenema, kuid see raha ei tule kusagilt mujalt kui hariduseelarvest, teadusgrantide arvelt ja teaduse tulemustasust, mida kutsutakse baasrahastuseks.

Doktoriõppe osakaal valdkonna kogueelarves on väga oluline aspekt, sest lisaks stipendiumile, mis makstakse doktorandile otse välja, peab tal olema näiteks töölaud, tööpind laboris, eksperimentaalsed tarvikud ja materjalid ning võimalus käia välislähetustes. See on möödapääsmatu, et doktorantide sissetulek peab suurenema. Kuigi mitmes instituudis, eriti loodus- ja täppisteaduste valdkonnas, on juba kaua aega proovitud tagada doktorantidele suuremat lisasissetulekut teadusprojektide ja õppetöö eest, on praegu võetud suund üleülikoolilistele meetmetele. Samas ei aita doktoranti õpetada tema enda otsesed kulud ja vahendid. Seega tuleb ka ainepunktide, õppetöö ja juhendamise mahtu kuidagi kajastada ainepunktide ja töömahu hinnas.

Lisaks doktorandile makstavale stipendiumile kaasnes RKT ajal iga doktorandiga 4913 eurot, mis pidi katma tema õppekulud. Kuna õiglase ja võrdse doktoriõppe kulu üle võib jäädagi vaidlema, on üks võimalus käsitleda doktorantuuri kui õpet, mille eest antakse EAP-sid, ja määrata neile EAP-dele magistrantuurist erinev kaal. Järgmises tabelis olen kasutanud magistrantuuri puhul koefitsienti 1,5 ja doktorantuuri puhul 2.

Nüüd jõuamegi eelarveni. Mis juhtub, kui võtta kogueelarvest kõigepealt maha kohustuslikud kulud (doktorantidele määratud stipendium, ruumikulud jne) ja alles siis võrrelda valdkonna sissetulekut tegeliku õppetöö mahuga? Tööd on lihtne mõõta valdkondades ja instituutides õppetöö eest saadud EAP-de põhjal. Seejuures saab eristada bakalaureuse-, magistri- ja doktoriõppes sooritatud EAP-sid. Proovimaks veidikenegi diferentseerida EAP-de osakaalu, olen kasutanud magistrantide EAP-de puhul kordajat 1,5 ja doktorantide puhul 2 (veerg «Läbi kaalutud tinglikud EAP»). Kindlasti võib arutleda nende kordajate otstarbekuse üle. Üldiselt rääkides on aga nii, et mida kõrgem on tase, seda personaalsemaks ja kallimaks muutub õpe. Meie õppejõudude ja teadlaste karjääri silmas pidades on vaja teada, kui suure osa nende palgast võiks katta näiteks doktorantide juhendamine.

Tabel 2. Eelarve jaotus (EAP-d, õppejõud ja suhtarvud, EAP hinna puhul on magistriõppes sooritatud EAP-d korrutatud koefitsiendiga 1,5 ja doktoriõppes koefitsiendiga 2). Andmed on saadud 2018. aasta eelarvest, lisatud on 2017. aasta ruumide kulud ja tegelikud välja antud EAP-d. 

Tabelis on indikatiivselt näidatud ka valdkondade tegelikud ruumikulud. Osa ruumikulusid makstakse küll teadusprojektide eelarvetest, kuid märgatav osa tuleb siiski hariduse tegevustoetusest (loenguruumid, õppejõud, doktorantide töölauad jne). Seega peaks ka ruumide kulus võtma arvesse doktorante vähemalt mingil kujul.  EAP hind on arvutatud eelarve järgi, millest on maha arvestatud Haridus- ja Teadusministeeriumi (HTM) lepingus fikseeritud summad (peamiselt doktoranditoetused) ja mis on jagatud kaalutud EAP-de summaga.

Kogueelarve saab esitada ka graafikul, millelt selgub eelarve suurus enne ja pärast HTM-i lepingus fikseeritud kohustuslike summade maha arvamist. Sealt on samuti näha see, kuidas eelarve muutub, kui võtta arvesse doktorandiga tegelikult kaasnevad kulud. Joonis 4 kajastab valdkondade tegevustoetuse kogusummat pärast lepingus fikseeritud summade (peamiselt doktorantide stipendiumid) maha arvamist. Peale selle näitab graafik trendi, mis juhtub eelarvega, kui lisaks tegevustoetusele on arvestatud ühe doktorandi kohta juurde tegevuskulud, mis on seotud töökoha ja töövahenditega. Võib arutleda, kas õige summa oleks 792, 1584, 3000 või 6000 eurot aastas doktorandi kohta. Doktoranditoetus on 660 eurot kuus ehk 7920 eurot aastas. Seega oleks 792 eurot 10% doktorandi tegevustoetusest. Joonisel 5 on põhimõtteliselt sama graafik, kuid eelarve on jagatud läbi tingliku kaalutud EAP-de arvuga ehk normaliseeritud väljastatud EAP-de hinnale.

Joonis 4. Valdkondade eelarve võrdlus (1. kogueelarve, 2. eelarve ilma HTM-i lepingus fikseeritud summata ja edasi arvestades 792-eurose, 1584-eurose jne täiendava kuluga aastas ühe doktorandi kohta)

Joonis 5. Valdkondade eelarve võrdlus väljastatud EAP-de suhtes (kaalutud EAP-d) (1. kogueelarve, 2. eelarve ilma HTM-i lepingus fikseeritud summata ja edasi arvestades 792-eurose, 1584-eurose jne täiendava kuluga aastas ühe doktorandi kohta)

Joonisel 5 on kujutatud sama eelarve kui joonisel 4, aga see on jagatud valdkonnas üliõpilaste sooritatud tinglike EAP-de arvuga. Saame valdkondade keskmise EAP maksumuse.  Sõltuvalt sellest, kui suured on tegelikud täiendavad kulud ühe doktorandi kohta (näiteks nende töölaua, töövahendite, või instituutide üldkulude arvestuses), on näha, kuidas kahaneb eelarve, mida saab kasutada õppetöö läbiviimiseks ehk kuidas kahaneb tinglik hind ühe EAP kohta.

Artikli mõte on tegelikult see, et TÜ valdkondade tegevustoetuse kogueelarve (30,9 miljonit eurot, mille hulka kuuluvad palga, ruumi- ja üldse valdav enamus õppetöö läbiviimiseks vajalikke kulusid) ja tehtava töö maht (589 727 EAP-d kokku bakalaureuse-, magistri- ja doktoriõppes) ei ole normaalses ega vajalikus proportsioonis. Kuna kõikide valdkondade keskmine on vaid 41,6 eurot tingliku EAP ja 52,3 eurot päris EAP kohta, ei saa seda pidada praeguse töömahu säilitamise jaoks jätkusuutlikuks lahenduseks.

Meie kasvatame tudengite arvu, aga raha ei ole võib-olla üldse juurde oodata. Arvutage välja, kui suured on valdkondade ruumi- ja taristukulud ning kui mitu eurot saab maksta õppejõududele palka, kui kasutada ainult sooritatud EAP-de hinna alusel saadud summat. Et tagada endale piisav palk, peaks iga õppejõud õpetama nii palju üliõpilasi, et nad sooritaksid keskmiselt ligi 1500 EAP-d aastas (25 tudengi täisaastat ühe õppejõu kohta!). Kui eelarve ei kasva, ei tohiks me enam suurendada ka vastuvõetavate üliõpilaste arvu, sest nii odava hinnaga lihtsalt ei saa õpetada kvaliteetselt.

Valdkondade võrdluses on loodus- ja täppisteaduste bakalaureuse- ja magistriõppe eelarve ülikoolis kõige väiksem. See ei tundu teadusülikooli jaoks sobilik, kui riigis oodatakse tegelikult just selle valdkonna õpetamise mahu suhtelist kasvatamist. Selles on oma roll mängida tudengite koguarvul, kuid teine tegur on see, et võrreldes RKT ajaga on ülikooli sees eelarved ühtlustunud (sooritatud EAP kohta). Ilmselt ei vasta kujunenud EAP-de hinnad enam vajalikule kulubaasile eri erialade õpetamisel. Suurte ja väikeste ainete, praktikumide, seminaride, praktikabaaside, töövahendite, laborikulude ja muu osakaalud erinevad kindlasti veel rohkem. Kui muidu ei saa diskussiooni käima ja otsustusprotsessi alustada, tuleb küsida teisiti: kas meditsiini-, loodus-, täppis-, tehnoloogia- ja IKT-haridust rahastatakse praegu ikka jätkusuutlikul tasemel?

Ülikool peab jõudma otsusteni, kuidas tulevikus tagada jätkusuutlik areng eri arengustsenaariumide korral. Välistudengite ja ingliskeelsetel õppekavadel õppivate Eesti tudengite õppemaksuga ei lahenda me ülikooli põhimõttelist alarahastuse probleemi. Üliõpilaste arvu kasvatamine ei tohiks olla erialade ja instituutide ainus ellujäämisstrateegia. Millistel õppesuundadel, kui palju ja miks tahame eestlasi ja välistudengeid koolitada?

Ülikooli nõukogu võib otsustada teadlikult ühtlustada EAP-de hinna või väljendada vastupidist arvamust, et EAP-de võrdne hind ei ole põhjendatud. Ülikooli senat võib ühtlustada eri valdkondade tudengite koguarvu (praegu on tudengite arv sotsiaalteaduste valdkonnas kaks korda suurem kui teistes valdkondades) või leida põhjendatult, et on vaja selgeid erinevusi ja muutusi õppekohtade arvudes. Selleks tuleks tõsisemalt uurida, mida TÜ-s õpetatakse ja kui palju seda tehakse. Milline tasakaal vastab riigi vajadustele kõige paremini, kui võtta arvesse nii TÜ kui ka kõigi Eesti ülikoolide vajadusi? Valdkondade nõukogud ja senat peaksid hoolega kaaluma, miks võtta kasutusele uusi õppekavu, millised õppekavad selleks sobivad ning kuidas neid tõhustada ja ühendada. Instituudid peaksid aga aru pidama, kuidas teha tööd võimalikult mõjusalt, vältida alamõõdulisi kursuseid ja tulla väheste töötajatega rohkemaga toime. Valdkondade sees saab arvestada instituutide erinevustega, kuid TÜ tasemel tundub, et see ei ole enam võimalik.

Ennekõike peaks TÜ nõukogu vaatama otsa tõsiasjadele ja eri analüüsidele, tellima analüüse ise juurde ja arutama neid süvitsi. TÜ nõukogu kõige tähtsam roll on määrata kindlaks eelarve. Kuidas pakkuda oma otsustega püsivaid ja selgelt põhjendatud suuniseid, millel oleks poliitiliselt arusaadav sõnum ja kaal? Just eelarveotsustega antakse ülikooli üksustele peamised tegevusjuhised ja -ajendid. Õppekavad, õppekohtade arv ja eelarveotsused koosvõetult määravad kindlaks suuna, kuhu Tartu Ülikool liigub.

Jaak Vilo

TÜ arvutiteaduse instituudi juhataja

Jaga artiklit

Märksõnad

eelarve